Wyższe podatki nie wystarczą. Rząd musi szukać oszczędności [ANALIZA]

Ten artykuł jest częścią projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. W 14. edycji Ringu debatujemy o tym, czy szybki wzrost długu publicznego zagraża stabilności finansowej Polski, czy raczej – w związku z wyzwaniami, z jakimi musimy się mierzyć – jest przejawem odpowiedzialnego zarządzania finansami państwa. Równolegle publikujemy opinię dra Wojciecha Paczosa z Uniwersytetu w Cardiff i Polskiej Akademii Nauk oraz Nikodema Szewczyka, pracownika naukowego Norweskiej Szkoły Ekonomii (NHH). Wcześniej w dyskusji udział wzięli Michał Hetmański i Mateusz Urban. Wprowadzeniem do dyskusji była sonda na temat kondycji finansów publicznych Polski wśród ponad 50 ekonomistów.

Opublikowana pod koniec września "Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2026-2029" unaoczniła to, o czym ekonomiści mówili od dawna: jeśli rząd nie podejmie działań konsolidacyjnych, zadłużenie Polski jeszcze w tej dekadzie przebije 75 proc. PKB. I tam się oczywiście nie zatrzyma.

Wybiegające dalej w przyszłość symulacje Komisji Europejskiej już w marcu tego roku wskazywały, że dług sektora finansów publicznych Polski w 2035 r. dojdzie do niemal 95 proc. PKB. A był to scenariusz, który w najbliższych kilku latach zakładał dług o 3-4 pkt proc. PKB niższy niż zapisany w "Strategii".

Symulacje KE sugerują, że bez zmian w polityce fiskalnej dług publiczny Polski w ciągu dekady przebije 90 proc. PKB. © money.pl | Wojciech Kozioł

Minister finansów Andrzej Domański sugeruje, że takie projekcje należy traktować raczej jako przestrogę niż zapowiedź faktycznego pogorszenia stanu finansów publicznych. "W strategii zarysowaliśmy jeden ze scenariuszy. Ten scenariusz, który bazuje na założeniu niepodejmowania dodatkowych działań ze strony rządu" – powiedział w środę na antenie radia TOK FM. Tymczasem rząd, jak zapewnił minister, takie działania podejmować zamierza.

Podwyżki podatków trzeba zacząć od łatania dziur w systemie

Na czym będą one polegały? Domański mówił o planach konsolidacji funduszy, którymi zarządza BGK. Ich połączenie miałoby obniżyć koszty obsługi ich zobowiązań. Wcześniej, np. w projekcie budżetu na 2026 r., rząd sygnalizował, że szukając sposobów na zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych koncentrował będzie się przede wszystkim na podwyżkach podatków. Zamierza m.in. podwyższyć stawkę CIT dla banków oraz podnieść stawkę akcyzy na alkohol bardziej niż zakładał wcześniejszy plan.

Poszukiwanie dodatkowych wpływów do budżetu jest o tyle zrozumiałe, że w Polsce poziom obciążeń podatkowo-składkowych jest wciąż relatywnie niski. W 2024 r. rząd zebrał z podatków i składek równowartość 37,7 proc. PKB. W UE wskaźnik ten średnio wynosił 40,3 proc. PKB.

Co więcej, część ekonomistów uważa, że do zasypania tej luki wystarczyłoby pewne uszczelnienie systemu podatkowego, a nie podwyżki samych stawek. Chodzi na przykład o wyeliminowanie luk, które sprawiają, że cały system podatkowo-składkowy jest regresywny, tzn. osoby o bardzo wysokich dochodach płacą często niższe podatki niż te o niższych dochodach. Pisał o tym niedawno w money.pl Michał Hetmański, prezes Fundacji Instrat. Proponował też wprowadzenie podatku cyfrowego, który zwiększyłby niskie obecnie opodatkowanie zagranicznych gigantów technologicznych.

Ankietowani przez money.pl ekonomiści w większości uważają jednak, że same podwyżki podatków nie wystarczą, aby zahamować narastanie długu publicznego. W ankiecie wprowadzającej do 14. edycji "Ringu ekonomicznego" niemal 53 proc. spośród 55 uczestników odrzuciło tezę, że "ewentualna konsolidacja fiskalna w Polsce powinna polegać przede wszystkim na podwyżkach obciążeń podatkowych (a nie obniżkach wydatków)". Zgodę z tym stwierdzeniem wyraziło 33 proc. ankietowanych.

Ankietowani przez money.pl ekonomiści sądzą, że działania po stronie dochodowej budżetu nie wystarczą, aby zahamować narastanie długu publicznego © money.pl | Wojciech Kozioł

– Działania prowadzące do ograniczenia deficytu fiskalnego i zatrzymania wzrostu relacji długu publicznego do PKB, a następnie do jego obniżenia, powinny następować zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej finansów publicznych – podkreśla Piotr Bujak, główny ekonomista PKO BP. - Dzięki temu możliwe będzie szybsze osiągnięcie większego efektu, a jednocześnie rozproszenie działań konsolidacyjnych ograniczy skalę pojedynczych zmian i ich negatywne skutki, które mogą narastać nieliniowo – tłumaczy.

Tego samego zdania jest Piotr Soroczyński, główny ekonomista Krajowej Izby Gospodarczej. – Deficyt budżetowy trzeba obniżyć o około 100-200 mld zł rocznie (w tym roku wyniesie on prawdopodobnie około 290 mld zł – red.). To jest kwota astronomiczna, której nie da się znaleźć w tej czy innej sferze życia gospodarczego. Takich oszczędności nie da się wygenerować punktowo, bo stwarzałoby to ryzyko całkowitej destabilizacji tego wycinka gospodarki i wystąpienia efektu domina, tzn. rozlewania się tego problemu na resztę gospodarki. Konsolidacja musi więc być działaniem "wszędzie po trochu", zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej budżetu, i do tego rozłożonym w czasie – przekonuje Soroczyński.

Z dwojga złego cięcia wydatków lepsze niż podwyżki podatków

Za takim podejściem do konsolidacji finansów publicznych przemawiają też badania naukowe. W głośnym artykule naukowym z 2019 r. Alberto Alesina z Harvardu wraz ze współautorami ustalili, że pakiety oszczędnościowe, w których większą rolę odgrywają podwyżki podatków niż cięcia wydatków, na dłuższą metę mają bardziej negatywny wpływ na gospodarkę. – Alesina i współautorzy dokonali przeglądu blisko 200 fiskalnych planów naprawczych z 16 najbardziej rozwiniętych gospodarek OECD, realizowanych od lat 70. XX wieku. Z ich badań wynika, że redukcja wydatków państwa o 1 pkt proc. PKB zmniejsza PKB kraju o 0,25 proc. w horyzoncie dwóch lat. Natomiast zwiększenie wpływów podatkowych o 1 pkt proc. PKB zmniejsza PKB o ponad 2 proc. w ciągu trzech, czterech lat – tłumaczy money.pl dr hab. Arkadiusz Sieroń, ekonomista z Uniwersytetu Wrocławskiego.

Gdzie rząd powinien szukać oszczędności? Oczywistym kandydatem są wydatki zbrojeniowe, których wzrost w ostatnich latach walnie przyczynił się do wyższego deficytu sektora finansów publicznych. Na łamach money.pl postulował to niedawno prof. Grzegorz W. Kołodko, przekonując, że gwałtowne zwiększenie nakładów na zbrojenia do 5 proc. PKB nie ma nic wspólnego z racjonalnością i gospodarnością.

Były minister finansów podkreślał też, że rząd powinien "zaprzestać waloryzowania świadczeń społecznych. Wyjątkiem powinny być jedynie renty i emerytury. Należy zaniechać wypłacania 13. i 14. emerytur, a w zasiłkach rodzinnych 800+ stosować kryterium dochodowe. Ponadto należy powrócić do procesu stopniowego podnoszenia wieku emerytalnego". Ten ostatni krok oznaczałby z jednej strony zwiększenie bazy podatkowej, z drugiej zaś zmniejszyłby konieczność dopłat do systemu emerytalnego (na dofinansowanie emerytur minimalnych, których wysokość nie jest powiązana z odprowadzonymi składkami).

O tym, że w obecnych okolicznościach powinniśmy zgodzić się na pewne ograniczenie wydatków socjalnych mówił też niedawno w rozmowie z money.pl Ludwik Kotecki, członek Rady Polityki Pieniężnej. Według niego należałoby przynajmniej czasowo zawiesić niektóre transfery, ale – aby konsolidacja nie spadła tylko na barki najuboższych – towarzyszyć temu powinno również wprowadzenie jakiejś formy podatku majątkowego oraz specjalnego podatku zbrojeniowego.

Ile można oszczędzić na transferach społecznych?

Według danych Eurostatu w 2024 r. na transfery społeczne polski rząd przeznaczył 17,1 proc. PKB w porównaniu do 15,6 proc. PKB rok wcześniej. Pierwszy raz we współczesnej historii Polska przewyższyła pod tym względem unijną średnią (16,4 proc. PKB). Skokowy wzrost wydatków tego typu to efekt podwyższenia świadczenia wychowawczego z 500 do 800 zł miesięcznie na dziecko, ale też hojnej waloryzacji emerytur.

Zamrożenie transferów społecznych na obecnym poziomie sprawiłoby, że wydatki na ten cel zmalałyby o 1 pkt proc. PKB © money.pl | Wojciech Kozioł

Jakie oszczędności przyniosłoby zamrożenie tych wydatków na tegorocznym poziomie? Komisja Europejska prognozowała, że w 2026 r. polski rząd przeznaczy na transfery 740 mld zł – o 47,1 mld zł więcej niż w 2025 r. Dla porównania, w samym 2024 r. wydatki te wzrosły o niemal 90 mld zł, a w tym roku prawdopodobnie wzrosną o około 70 mld zł. Zwyżki są coraz mniejsze nie tylko z powodu tego, że podwyżka świadczeń wychowawczych było jednorazowa, ale także z powodu malejącej inflacji, od której zależy skala waloryzacji emerytur.

Mimo to, zamrożenie wydatków na transfery społeczne na tegorocznym poziomie i tak przyniosłoby teoretycznie spore oszczędności (wykres powyżej). Samo to wystarczyłoby, aby stosunek tych wydatków do PKB w 2026 r. zmalał do 16,7 proc. PKB z około 17,7 proc. PKB w 2025 r., zamiast wzrosnąć do 17,8 proc. PKB, jak prognozowała KE. Oznacza to również, że deficyt sektora finansów publicznych byłby o około 1 pkt proc. PKB mniejszy.

Te szacunki bazują jednak na założeniu, że zamrożenie transferów – czyli ograniczenie ich realnej wartości – nie wpłynęłoby negatywnie na wzrost wydatków konsumpcyjnych i w rezultacie na wzrost PKB. To zaś jest założenie raczej życzeniowe. Jak pisaliśmy niedawno w money.pl, już w ubiegłym roku pomimo znaczącego wzrostu realnych dochodów uboższe gospodarstwa domowe zwiększyły konsumpcję w stopniu mniejszym niż te zamożne. W rezultacie zwiększył się zakres tzw. ubóstwa relatywnego.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl